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水環境EPCO≈PPP-融資？有人說還更有效率更省錢…

來源：中國水網李艷茹發布時間：2020-01-14 ?點擊量：

　　不少讀者發現，受關注的水環境PPP項目顯著減少，為數不多的大額水環境PPP也成為了三峽集團、建筑型央企的主戰場。(相關閱讀→ 90.58億!長江生態保護集團聯合體斬獲蕪湖污水PPP項目;44.45億元!長江生態環保集團聯合體預中標岳陽污水PPP項目;26.34億!云南臨滄河道治理PPP項目預中標公示)

　　由于水環境項目多為PFI類，缺少經營性，因而在PPP時代造成了不少混亂：缺錢的地方政府希望將PPP作為新的融資途徑，企業則希望獲得前期豐厚的工程利潤，導致一些地區變相融資、明股實債、政府兜底的問題出現，增加了財政金融風險。在此情況下，隨著考核期限的臨近，一些地區開始探索更為高效的治理方案。

　　EPCO 是什么?

　　自去年底、今年初開始，水環境EPC模式從深圳開始復燃，深圳的七大水環境EPC項目、123億的茅洲河流域(寶安片區)水環境綜合整治EPC項目讓人感慨有錢真好。

　　在此前一波水環境EPC中，多采用建設與運營工作分開實施的手段，建設工作按照EPC模式實施，運營環節按照O&M模式實施(多交由地方平臺公司或下屬企業)。而水環境運營事項繁雜，在精細化及效果導向的前提下，施工、運營的分割，在一定程度上會造成運營環節的被動。

　　北控水務市場投資中心副總經理徐東升指出：“在工程EPC、運營OM分割的情況中，運營企業被看作對最終效果負責的一方，但它無法參與到前期環節，對于設計、建造不合理之處只能被迫接受。一旦運營效果欠佳，難免引起建設方與運營方責任的相互推諉。”

　　到了近期，更多地區水環境項目以“EPCO(設計-采購-施工-運營)”的模式被釋放了出來。EPCO模式是在EPC模式基礎上的創新，將EPC項目總包后的運營環節一并打包。在同一主體下，之間形成配套，從而規避了不同主體銜接造成的資源浪費及效率損失。

　　11月20日，首創股份牽頭拿下的67億中山市未達標水體綜合整治工程(五鄉、大南聯圍流域)EPC+O項目吸引了廣泛關注。該項目便是采用“EPC+O”模式建設。中標價為46.99億元，費用拆成了幾大塊，包括：工程建安費為37.56億元，總運營費為83039.77萬元，設計費為7546.41萬元，勘察費為3710.97萬元。

　　事實上，這只是EPCO類水環境項目的高光時刻，近期出現的同類項目已小有氣候，還有一波未開啟招標的也正在趕來的路上。近期典型水環境EPCO項目如下表所示：

　　EPCO模式下的效果、效率保證

　　對于環境企業來說，EPCO無疑是一塊不可多得的蛋糕。從前的水環境PPP項目是“愛過”的關系，已成為最熟悉的陌生人;大小環境企業均開始高度關注現金流及負債數據，謀求輕資產轉型。在EPCO模式下，企業不用考慮融資，能夠更好地發揮專業化優勢。

　　對于地方政府來說，隨著考核期限的臨近，能否通過社會資本融資似乎變得不再那么重要。EPCO不需要走PPP流程，不受“財承”10%紅線約束，可控性強，見效快，在水環境治理時間緊、任務重的地區如一劑良藥。EPCO項目3-5年的合作期限，也能夠避免資金缺口過大的情況出現。

　　徐東升認為：“從項目實際效益的發揮方面來看，EPCO結合了PPP的多項優點，包括聯動專業化公司、從效果出發等;同時，政府融資要比企業融資有著更低的融資成本，在今年新增專項債額度大幅增加且擴大專項債做資本金適用領域的背景下，地方部分水環境項目資金壓力得到一定緩解。”

　　專業社會企業參與

　　“如果不考慮融資功能，其實可以說，EPCO是一種好的PPP模式。”徐東升解釋，PPP絕不僅僅是政府的融資手段，PPP改革的初衷是讓具有專業特長的社會企業參與政府項目，借助企業和私人部門的效率優勢，實現公共利益的最大化。在EPCO模式下，專業企業輕身上陣，回歸初心，能夠實現“借助企業提高效率”的目標。

　　從中標單位性質來看，這一波水環境EPCO距離“專業社會資本方”要更近一些。如上述中山市未達標水體綜合整治工程(五鄉、大南聯圍流域)EPC+O項目，中標聯合體包含首創股份、北京市市政工程設計研究總院有限公司、中國葛洲壩集團股份有限公司、陜西工程勘察研究院有限公司，由產業企業首創股份牽頭;在廣東省江門市英洲海水道(城區段)黑臭水體綜合整治EPC+O項目中，中標聯合體包括啟迪環境科技發展股份有限公司、中鐵廣州工程局集團有限公司、北京市市政工程設計研究總院有限公司、浙江山川有色勘察設計有限公司，由啟迪環境牽頭。

　　值得一提的是，在EPC模式下水環境項目，對以工程見長的施工型企業有更大的很大吸引力，在年初的一些水環境EPC項目中也可以看到，最終承接項目的也多為大型央企;到了EPCO模式下，由于有“O”的存在，央企主導的情況有了很大的改善。

　　“出于對運營效果的重視，現在還有不少項目招標方要求聯合體必須是運營單位牽頭。”徐東升表示，招標方的運營效果導向，對于項目基調起到了較好的把控作用，也有效調動了環境企業的積極性。

　　績效考核

　　在效果導向的邏輯下，對于專業企業的績效考核必不可少。在EPCO模式下，由于各環節社會參與方主體不變，因而也就具備了績效考核的基礎。據了解，在不少水環境EPCO項目中，傾向于項目全周期的績效考核，如通過調整設計、施工等環節費用的支付比例、支付時間，依據運營期效果按比例支付運營費用等手段，確保工程質量、實現工程與運營的最優配套。這也促使社會參與方從運營效果出發，對前期各環節進行優化。

　　如英洲海水道(城區段)黑臭水體綜合整治工程EPC+O項目中，根據公開的招標文件顯示，在竣工驗收通過后，項目的工程款、設計費仍保留5%待支付，這部分費用將在4年的運營期內，依據運營效果按年平均支付。運營期內，若當月度績效考核得分低于60 分(不含)，當月的這部分費用扣除 50%(因政府方原因或不可抗力因素造成的除外)。

　　工程款的保留支付之外，運營費用的績效考核也對運營效果起到了較大的監督作用。在英洲海水道(城區段)黑臭水體項目中，每月依據配套設施運營維護保養考核、水質檢測分析考核、公眾參與運營維護管理質量等項進行打分，根據打分情況按比例支付當月運營費用，支付比例分100%、80%、70%、暫停支付四檔。

　　也有部分項目選擇用試運營的方式來檢驗工程效果。如臨澧縣鄉鎮污設施建設EPC+O項目，據公開信息顯示，該項目整體項目運營期10年(1年的試運營期+9年正式運營期)，試運營期內不支付營運費及相關費用。

　　去除融資風險，是否還有其他風險?

　　目前來看，在財政支付能力允許或有專項債等融資空間的情況下，EPCO模式能夠更為快速地開展水環境治理，解除行業企業的融資壓力，并配有確保運營效果的強制手段。而在新模式的探索過程中，也不可避免地存在待完善的操作細節。

　　在EPC+O模式中，項目綜合管理角色缺位、內部運作機制的不完善，可能給項目帶來一定風險。

　　從近期水環境EPCO項目的運作實踐來看，中標方通常是勘察企業、設計企業、施工企業、運營企業的聯合體，加上政府方承擔的出資責任，“融、投、技、建、運”，各自承擔一段職責。但水環境綜合治理項目的突出特點是系統性和綜合性強，強調項目全周期的統籌管理。在PPP項目中，社會資本作為出資方，以SPV公司大股東身份，實際承擔起這個管理責任，也承擔了項目的主要風險。目前的水環境EPCO項目中，一個較明顯的問題是項目綜合管理角色的缺位，勘察、設計、施工、運營企業在項目全程中各自為戰，各自按收入比例承擔績效風險，人為割裂項目系統性，協調統籌難度較大。

　　在EPCO項目中，政府方往往要求勘察、設計、施工等工程費用的部分，高的可能會達到40-60%，要與項目績效結果直接掛鉤,如果項目未能達到預期效果，聯合體參與各方可能會形成較大的損失。環境企業在其中往往可能充當兩個角色，一個是運營方，一個是牽頭方。在EPCO項目實際操作中，“牽頭方”往往沒有明確的職責邊界，是否愿意由“牽頭人”充當起水環境治理項目整體管理的角色，即考驗環境企業的綜合實力、責任擔當，也取決于EPCO項目內部運作機制的合理設計。

　　前期設計環節有待真正納入項目整體。目前，大多水環境EPCO項目的前期設計環節，運營企業難以深度參與。徐東升分析：“在當前體制機制下，為了預算順利批復，水環境EPCO通常是帶設計方案招標。中標方能夠參與的部分，只能稱之為設計優化，可改動范圍有限。希望未來隨著模式、機制的完善成熟，企業能夠從設計環節開始介入，從全生命周期視角提升項目效率。”

　　此外，還需警惕一些變形版的EPCO。據招投標公開信息顯示，部分地區的水環境EPCO就出現了變形：某地區的水環境治理EPCO，仍然要求投標人具備幾十億元的融資能力;某流域的環境EPCO項目，施工+服務周期僅6個月，項目本質仍是以施工為主，或有應急治理之嫌。這些變形款EPCO需要引起關注，警惕實際運作名不副實。

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